中国经营报《等深线》记者 孙丽朝 路炳阳 天水 北京报道
蜀汉延熙元年（公元238年），三国名将姜维启程伐魏，开启了他第一次北伐征程。姜维字伯约，这位出身西汉天水郡的蜀汉名将被后世天水人世代敬仰，也是今日甘肃天水市的一张名片。
2020年5月1日，天水市民期盼已久的天水有轨电车开通，天水成为西北地区第一座开通有轨电车的城市。为了庆祝这一工程通车，天水人特意将有轨电车命名为“伯约号”，寄予了人们对有轨电车的无限期待。
不过这一被寄予厚望的“民心”工程并未给天水带来交通上的便利，运营三年来，“伯约号”反而让这座西北小城背上了沉重的包袱。
2024年1月15日，中央学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育领导小组办公室，通报了3起整治形式主义为基层减负典型问题，天水有轨电车项目赫然在列。
通报显示，自2018年以来，天水市通过PPP（政府和社会资本合作）模式规划投融资90亿元建设“有轨电车”一期和二期工程。天水有轨电车一期工程运营以来，年运载乘客仅约80万人次，收入160万元，年运营成本约4000万元，亏空巨大。同时，由于未考虑沿线河道蓄水问题，导致一期工程存在潜在地质风险；二期工程开工后，由于资金投入不到位，三年来实际进度仅过半，二期工程及羲皇大道提升改造进展缓慢造成交通拥堵，给群众出行和生产生活造成较大影响。
通报称：“有轨电车这一‘民心’工程成了建也没钱建、拆也不能拆的‘闹心’工程”，是典型的形式主义。
《等深线》记者近日来到天水，看到位于高铁天水南站约2公里处的有轨电车工程东段高架桥截断于此，项目工地位于市政道路中间长达数公里，裸露的黄土未被苫盖，冬日的大风吹过，黄沙卷起。
由于资金无法到位，二期工程便止步于此，沿线市民对记者透露，二期工程工地已有近一年未施工了。
记者了解到，目前天水市政府正在积极筹措资金，并优化设计方案，降低项目投资规模，推动二期项目继续建设并在2024年年内完工。
此外，目前关于二期在建项目处理方案和全线典型问题整改工作责任清单业已形成，天水市相关部门正在依照加紧执行。
然而，在完工之后，如何提升运营水平，减少补贴压力，又将成为这座当前财政压力巨大的西部小城的新课题。
其实不仅在天水，近一段时期以来，珠海、上海、天津等城市都遭遇了有轨电车建设或运营困局，或拆除，或停运，或废弃有轨电车线路，这也为有轨电车行业在中国如何发展提出了疑问。
一如通报所述，典型问题既背离新发展理念，也加重了基层负担，如何牢固树立和践行正确政绩观，避免出现形式主义、官僚主义问题，扎扎实实推进减负工作，都是行业需要思考的问题。
压减投资 力争2024年完工
有轨电车二期工程东段，位于高铁天水南站约2公里处。记者沿有轨电车二期工程向西而行，发现西段十余公里沿线工地未有人施工作业。在藉河南路的通号建设集团天水有轨电车二期项目部工地上，透过紧锁的铁门缝隙可以看到工地位于藉河河床上，因处于冬季，河水退去，施工单位中国铁路通信信号股份有限公司（688009.SH，以下简称“中国通号”）的彩旗散落在河床各处，工地仅见一辆铲车，其后数十块一人多高的混凝土石材堆积在一起。
沿线市民对记者表示，自有轨电车二期项目开始建设以来，天水市麦积区羲皇大道中央被施工铁皮围挡，仅留两边供车辆通行，遇到早晚高峰时常拥堵；同时，工程项目周边的道路凹凸不平，经常尘土飞扬。
不过记者在现场发现，有轨电车二期工程西线高架桥基建工程已基本建设完毕，在一期工程始发站五里铺站线路尽头，可见二期工程围挡。透过围挡可以看到，用于衔接一期工程的路基已准备完毕，有轨电车二期工程按计划将从这里继续向西。
天水有轨电车项目运营方天水通号有轨电车有限责任公司（以下简称“天水通号公司”）人士向记者透露，为了推动二期项目继续建设，天水市政府正组织相关设计院、项目投资和建设单位对现有设计方案进行优化，降低有轨电车二期投资规模，并多方筹措资金，力争有轨电车二期项目在2024年内建设完工。“目前关于二期在建项目处理方案和全线典型问题整改工作责任清单业已形成，全市相关部门正在依照加紧执行。”
该人士透露，2024年1月22日前后，该项目设计院中铁第五勘察设计院集团有限公司（以下简称“铁五院”）、项目车辆供应商和建设单位中国通号团队均来到天水，针对二期项目续建、压缩投资规模等问题进行考察和协商。铁五院和中国通号同时也是天水有轨电车PPP项目的社会资本投资方之一。
接近天水市政府人士对记者证实了上述消息。目前，铁五院正在就压减有轨电车二期项目投资规模制定方案，预计很快会有具体的新方案，天水市政府将结合新方案与原有规划进行比较和取舍，在压减投资额的同时，尽量保证原有规划线路完整性。该人士强调，“有轨电车是个大项目，不能因为压缩投资，把功能简单化，导致后期运营出现连锁性问题。我们要从长远出发，综合考虑。”
天水市有轨电车二期项目于2020年11月23日开工。官方信息显示，二期项目由天水市三中至五里铺段和阳坡东站至颍川河口段组成，线路全长21.597公里；共设置车站19座（高架站1座、地面站18座）；新建停车场1处；同步实施羲皇大道提升改造18.3公里和地下综合管廊11.58公里，以及相应的供电、通信等配套工程。估算总投资65.47亿元，建设期3年。
二期项目2023年停工的核心原因是政府方资金不到位。2023年11月19日，有网友在人民网“地方领导留言板”询问：天水市有轨电车二期工程已经四五个月没有动过工，什么时候才能通车？4天后，天水有轨电车有限责任公司回复：因政府方资本金无法到位，导致施工工期延长，目前开通日期尚无法确定。
当前，天水市财政运行艰难。天水市财政局2024年1月12日发布的《关于2023年全市财政预算执行情况与2024年全市和市级财政预算草案的报告》显示，天水市财政运行管理中存在一些需要深入研究解决的困难和问题。市本级财政收入规模锐减，财政可用财力严重萎缩。受经济下行、房地产政策调控、减税降费等因素影响，房地产关联收入断崖式下降，2023年市本级一般公共预算收入预计完成15亿元，与2021年、2022年同口径相比分别减少6.5亿元和1.21亿元，同口径分别下降30.23%和7.46%；财政“收不抵支”的紧平衡特征日趋加重，政府各类债务化解、PPP项目支出责任、城市更新棚户区改造、市政基础设施建设等刚性支出均无财力保障落实。
如何尽快筹措到资金，成为摆在天水市面前的第一道难题。对此，天水市财政局人士对记者表示，一方面天水市2023年就开始向国家和甘肃省政府为有轨电车项目申请专项债，如果专项债资金在2024年能够到位，项目后续建设资金就有了保障。另一方面，如果专项债资金无法到位，天水市财政局也正在制定多个思路的资金筹措方案。“多条腿走路、多渠道尝试，确保项目能够在2024年完工。”
就具体资金筹措思路，上述天水市财政局人士表示：一是与社会资本方磋商谈判，按照以资源换资本的思路，积极筹措有轨电车二期项目资本金，力争在2024年3月1日之前筹措约7500万元；二是对接社会资本方联合体，在已到位资本金的基础上，争取社会资本方资本金优先到位，推动银行贷款落地；三是加大财政预算资金保障力度，力争在2024年3月底前市级财政到位资金至少1000万元。
此外，还要用活用好化债政策。天水市财政局人士透露，天水正在积极采取再融资置换债券的方式，优先化解3亿元政府方资本金，力争2024年2月底前到位5000万元左右、年底前到位2.5亿元左右。
二期客流或有大幅增长
多位轨道交通行业人士对记者透露，为做好政府投资项目管理工作，近日国务院下发通知，要求包括甘肃在内的12个重点省份近期不得再新建城市轨道交通和市域（郊）铁路项目，并严格清理规划在建政府投资项目。
按照中央要求，在建项目总投资已经超过50%，已落实后续建设资金，并视情况优化建设方案、压缩投资规模的，原则上可以续建；项目总投资虽然超过50%但存在重大问题的，或总投资未超过30%的，都应缓建或停建。上述通知精神也得到了天水市财政局人士的证实。“目前，天水有轨电车二期项目投资额已超过50%，在我们压减投资规划并落实后续建设资金之后，是符合续建条件的。”他说。
除了二期建设问题外，已开通运营的天水有轨电车一期客流量低、运营亏空高也是通报中重点指出的问题。通报称，运营亏空主要来自财政补贴和运营主体自筹。
天水市政府官网发布的信息显示，天水有轨电车一期工程起始点为五里铺至天水火车站，线路全长约12.928公里。总投资为24.46亿元。票价每人每次2元。
交通运输部2024年1月公布的数据显示，2023年天水市有轨电车客运量为95.5万人次，客运周转量为754.8万人次公里。这在53个城市轨道交通数据中排名靠后，仅高于云南红河、文山两地的有轨电车。
记者实地乘坐有轨电车也发现，在工作日晚高峰期间，发车间隔大约10分钟，一趟车次全程乘客最高峰未到15人，大多数座位空着，车厢空空荡荡。
对于客流量低的问题，天水通号公司人士对记者表示，一期工程所经过的区域主要是新区，周边所覆盖人群不到10万，所以客流量较低，二期工程经过天水市核心区，贯穿整个天水市主城区，并经过高铁站天水南站、天水机场等人流量大的区域，周边覆盖人群将超百万，“预计二期项目通车之后，天水有轨电车的客流量将出现几何级增长，人均运营成本也将大幅下降”。
“客流量增加之后，将有利于轨道交通的多元化经营，我们将通过铺设广告、设置站台自动售货机等，进一步增加收入，减少财政部门的补贴压力。”上述天水通号公司人士称。
盲目举债上马
天水市有轨电车项目有迹可查最早出现在2015年。《天水日报》曾报道称，2015年8月17日，甘肃省举行首届PPP项目签约暨推介会，天水市城市有轨电车成功签约。2016年天水市《政府工作报告》显示，2015年有轨电车试验段等项目启动实施，并提出2016年加快建设有轨电车一号线项目。
在政府的推动下，项目进展迅速。天水有轨电车一期工程于2016年10月完成立项，2017年年底基本完成前期手续，2018年年初启动建设。一期工程是天水市第一个采用PPP模式建设的招商引资项目，也是甘肃省首个采用PPP模式建设的城市轨道交通项目，政府出资方为天水市轨道交通投资建设经营有限责任公司，社会资本方成员为中国通号、中铁十一局集团有限公司（以下简称“中铁十一局”）及铁五院。
根据PPP协议约定，社会资本方拥有项目27年的特许经营权，其中建设期2年，运营期25年。
一位不愿具名的城市轨道交通领域专家对记者介绍，2010年之后，有轨电车在中国三、四线城市迅速崛起，包括天水、红河、珠海等多地的有轨电车都在这一阶段开始规划和上马。
上述专家就此分析称，有轨电车的迅速崛起主要有两方面原因。首先是装备企业的推动，2011年，受原铁道部部长刘志军“落马”和“7·23”动车事故等影响，铁路投资大幅下降，铁路车辆及信号等装备生产规模随之缩小，地铁订单又相对稳定，轨道交通装备生产企业产能严重过剩。中国中车股份有限公司（601766.SH，以下简称“中国中车”）前身原南北车下属各主机厂，以及轨道交通通信信号为主业的中国通号等企业纷纷将目光投向有轨电车市场。其次是审批条件简单，地方政府建设积极性高。该专家称，地方政府想申报建设地铁、轻轨等轨道交通制式，需要满足人口、GDP、财政收入等多方面条件，并且需要国家发展改革委审批。而有轨电车则几乎没有门槛，在2018年国家明确要求有轨电车由省级政府审批之前，部分地区有轨电车项目仅由市级政府审批即可开工。
“对于地方政府来说，有轨电车建设周期短，能快速拉动GDP和提升政绩，而有轨电车装备企业为了抢夺各地市场订单，纷纷抛出以投资换市场等优渥的合作条件，为地方政府降低了前期资金压力，进一步加速了有轨电车项目的落地。”上述专家表示，在这种浮躁的氛围下，许多地区盲目上马有轨电车项目，造成后期技术不成熟、客流量低、运营补贴压力大等问题。
中国通号人士对记者表示，在天水市开始规划建设有轨电车之际，包括中国中车在内的多家企业均曾对该项目表现出浓厚兴趣，竞争非常激烈。“中国通号能最终拿下订单，主要原因是愿意高比例参与PPP投资。”他说。
天水通号公司股权结构显示，中国通号和中铁十一局分别占股35.63%、天水市政府占股25%，铁五院占股3.75%。
参与PPP项目投资的企业是否能够获利呢？上述中国通号人士表示，天水有轨电车项目是中国通号进军有轨电车车辆装备领域后所拿到的第一个订单，最重要的是做好项目，形成示范，是否盈利并不重要。按照项目PPP协议，中国通号可以通过供应车辆和后期的运营补贴逐渐收回投资成本。
上述接近天水市政府人士对记者表示，天水市地形狭长，市区主要为东西走向，适合发展有轨电车。一条有轨电车线路即可成网，不需要四通八达的线路。有轨电车的建设有利于解决城市东西交通问题，加快促进秦州、麦积两区相向对接发展。
天水市财政局人士也对记者称，在2015—2017年有轨电车项目规划和获批时，天水市财政状况非常好，以当时的财政状况来看，完成项目没有任何问题。因为财政情况较好，所以一期项目建设很快。2020年11月二期项目开工后受新冠疫情影响进度较慢，“在疫情防控平稳转段后，经济形势发生了变化，财政出现较大的困难，这是始料未及的”。
提升科学决策水平
不仅是天水市，近两年来，多个城市的有轨电车项目也遭遇困局。上海张江有轨电车1路因面临车辆备件不足问题，从2023年2月1日起大幅缩减运行班次。当年的6月1日，张江有轨电车正式停运，并在停运3天后火速拆除。
2023年7月，天津经济技术开发区建设和交通局在天津市政府采购网发布了关于“洞庭路新交通线杆等设施拆除及路面恢复项目”的采购意向公告，标志着天津开发区导轨电车1号线也进入拆除流程。
最令人唏嘘不已的则是珠海有轨电车，该项目2020年停运后，整条线路废弃在珠海繁华的市区街道中央，3年来已杂草丛生，对于项目拆除还是重启运营，地方政府难以抉择。
一位城市轨道交通装备企业负责人对记者表示，在经过几年火热之后，各地政府和装备企业对有轨电车的热情已不再，部分有轨电车项目拆除或压缩，对行业来说可以形成警示作用，督促地方政府在交通决策上要更科学谨慎。
对正在建设或已投入运营的有轨电车项目，该企业负责人建议，可以通过简化车站、机电等方式，降低造价，在运营上与当地公交、旅游景点等相结合，多渠道引导客流，提升运营收入，减少补贴压力。
从全球范围看，地铁和有轨电车是城市轨道交通的主流制式，中国城市轨道交通协会（以下简称“城轨协会”）统计显示，地铁与有轨电车分别占轨道交通制式的47%和42%，全球55%的地铁分布在亚洲，有轨电车主要分布在欧洲。而德国的有轨电车系统最为发达，占全球有轨电车总里程的22.6%。
在中国，有轨电车里程占比远低于地铁。城轨协会2024年1月公布的数据显示，截至2023年12月31日，中国内地累计有59个城市投运城轨交通线路1.12万公里，其中地铁占比高达76.10%，有轨电车占比仅为5.16%。
同济大学一位城市轨道交通领域专家对记者表示，在交通制式选择上，业内已达成共识：客流量大于3万人/小时，选择地铁；客流量小于0.5万人/小时，选择地面公交系统。但客流量在0.5万—3万人/小时选择何种制式，依然存在较大争议。
城轨协会公布的数据显示，目前，中国有轨电车每公里造价为1亿~2亿元，运输能力为0.6万—1.2万人/小时。地铁每公里造价为6亿—10亿元，运输能力通常大于3万人/小时。轻轨每公里造价为3亿—5亿元，运输能力为1.2万—3万人/小时。跨座式单轨每公里造价为2亿—4亿元，运输能力为1.5万—2.5万人/小时。
显然，有轨电车的运输能力为其发展留下了充足的想象空间。有轨电车支持者认为，有轨电车造价远低于轻轨和单轨，且建设周期短，适合大范围建设；反对者则认为，有轨电车占用了宝贵的地面资源，运能和运行速度却低于后两者，性价比并不高。
对于各种制式争议，上述同济大学专家表示，轻轨、单轨、有轨电车、APM（自动旅客捷运系统）、BRT（快速公交系统）等交通制式各有千秋，中国幅员辽阔，各城市要根据地形地貌、城市定位等来选择交通制式，不能好高骛远，更不能为了引入产业和投资选择不合适的交通方式。
上海同济城市规划设计研究院有限公司复兴规划设计所所长马强等人在2023年9月发表文章《有轨电车发展规划反思与应用展望》，对影响有轨电车发展并在决策管理层面引发前后矛盾、犹疑动摇的因素进行了分析，其中一个因素就是盲目将有轨电车作为实现城市轨道交通“零的突破”的重要抓手。在无法达到地铁和轻轨建设门槛的情况下病急乱投医，只是从城市形象上考虑匆忙引进有轨电车，而忽视对有轨电车能否承担本城市快速、大运量骨干交通功能进行客观分析，最后导致建成效果不佳。由于目前有轨电车规划线路往往敷设在较为偏远的新域、新区且没有成网，运量未能达到理想状态，所以造成初期性价比低的假象。
马强等在文章中指出，有轨电车在中国再次起步不过10年，技术不成熟、线路未成网、换乘不便捷、客运量未达预期、运营成本居高不下等都是初级阶段的常态，如果缺乏长远的视野、坚定的决心、足够的耐心和应对挑战的能力，就会因暂时的挫折以及舆论压力而轻易否定。作为城市规划管理的决策者必须清晰地认识到，只有当有轨电车形成网络并与其他公共交通网络形成良好协调的换乘体系，其服务能力才能达到峰值。
（编辑：孟庆伟 校对：宛玲）
