中经记者 黄永旭 西安报道

2026年春天，西安市“十五五”规划纲要的一纸文件，为运行了二十余年的曲江新区“管委会+公司”模式画上了句号。根据规划，曲江新区将“深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理”。

《中国经营报》记者梳理看到，从2003年7月，西安曲江旅游度假区更名为曲江新区开始，23年的发展过程中，“管委会+公司”模式缔造了一个“文旅+地产”神话。不过，“文旅造城”辉煌的表象之下，诸多风险因素不断累积，投资约束失效、政企债务高企等问题日渐凸显。时至今日，改革已是势在必行。

“政企合一模式的危害远不止显性债务，更在于对曲江核心优势的侵蚀与公共价值的透支，最终让‘不改不行’成为共识。”陕西省社会科学院文化旅游研究中心主任张燕认为，曲江选择“去行政化转企”，核心原因在于其核心资源是文旅IP，产业属性极强且开发空间已饱和，需剥离行政包袱聚焦文旅运营，从而化解债务风险，其本质是让“专业主体做专业事”。

“曲江速度”

曲江新区的故事，始于2003年。彼时，西安市政府成立曲江新区管委会，赋予其“管委会+公司”的政企合一体制，目标非常明确，要以盛唐文化为核，打造中国首个国家级文化产业示范区。

此后的20年，这一体制驱动下的曲江创造了一个“文旅造城”的奇迹，也让“曲江速度”成为曲江发展的标志性描述。曾经还是西安东南郊的乡村，现如今已发生天翻地覆的变化。昔日的农田上，“生长”出一众闻名海内的文旅地标和鳞次栉比的高楼大厦，曲江也从充满“土味”的落后乡村，跃迁成为全国乃至全球享有盛名的文旅目的地。

回顾曲江“文旅造城”的那些年，管委会通过规划、土地、融资、建设、运营一体化运作，以“投资造景——地价上涨——卖地回款——再投资”的自循环模式，先后建成大雁塔北广场、大唐芙蓉园、大唐不夜城、大明宫国家遗址公园等一批顶级文旅地标。

在文旅标签的加持下，曲江的土地价值被急剧拉升。据市场数据，2026年3月，曲江新房成交均价已达28611元/平方米，远高于西安整体水平，核心区高端项目单价更是一度突破4万元/平方米。

西安房地产行业资深分析师朱郁表示，改革前，曲江新区是行政主导的闭环造城，“文旅+地产”的联动逻辑，通过强杠杆，使得曲江土地价值急速上涨，加之顶级生态环境和盛唐文化IP等独有的高端标签，成为支撑曲江区域高房价、高去化的强有力背书。

巅峰时期，曲江每年接待游客超1.5亿人次，大唐不夜城成为全国夜间经济标杆，“不倒翁小姐姐”等现象级IP火遍全网。中海、万科、华润等头部房企争相涌入，曲江成为西安高端改善型住房的代名词。

因此，很长一段时间内，曲江新区风光无二，“曲江速度”牢牢占据着人们对曲江的认识。殊不知，“文旅造城”背后，多重隐患交织滋长，“曲江模式”的风险雪球已然越滚越大。

发展的代价

“从2002年曲江早期考察到后续多项评审我都有参与，对‘曲江模式’的评价，要肯定其贡献，同时，对存在的问题也不能避而不谈。”张燕指出，曲江新区“管委会+公司”模式的核心症结在于行政权力与市场主体的深度绑定，形成了“政绩驱动——资源倾斜——风险兜底”的非市场化闭环，直接导致投资约束机制全面失效。

换言之，曲江新区的决策层既是行政管理者，又是市场运营者，其双重身份使得投资逻辑彻底偏离市场规律。而代价就是，触目惊心的债务数据。截至改革前夕，曲江新区政府债务达481.89亿元，核心平台公司负债率突破87%。而平台公司已出现票据逾期、连续6年亏损等问题。

作为曲江新区最重要的融资载体，西安曲江文化产业投资（集团）有限公司承担了大唐不夜城、大唐芙蓉园等核心景区的投资建设。根据其发行的债券募集说明书及财报数据，其资产负债率已超87%，而且其累计票据逾期超2亿元。

而旗下上市公司西安曲江文化旅游股份有限公司（600706.SH）也深陷亏损泥潭，资产负债率居高不下。截至2025年年末，公司已连续6年亏损，总计亏损额预计将超过9.136亿元。并且，2025年三季报显示，公司资产负债率已高达76.61%。

除了显性的巨额债务，“曲江模式”背后的隐形成本更具危害性。张燕指出，政企不分导致曲江文旅IP核心竞争力被稀释，IP深度开发、数字文旅创新等核心领域投入严重不足，曲江原本领先的“IP孵化—场景营造—流量变现”能力被行政事务挤占。而且还造成了公共服务失衡，市场化活力被抑制等“并发症”。

“去行政化转企”

包袱日渐沉重，发展难言前行，曲江“不改不行”汇聚成为共识。

日前，西安市正式发布《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，明确提出曲江新区“深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理”。

伴随着规划的发布，运行了20余年的曲江“管委会+公司”政企合一模式宣告终结，未来，一个以专业化文旅产业运营为核心的国企集团即将登场。对此，陕西省社会科学院经济研究所副研究员陈光表示，“去行政化转企”并非简单的机构调整，而是基于曲江特殊性的精准改革。

陈光认为，西安“十五五”规划为曲江新区设计的“剥离行政，转为市属国企”路径，核心逻辑在于充分遵循文旅产业发展的内在规律，推动管理模式从“政企合一”向“专业运营”升级。这一选择充分考虑了曲江的特殊性，即经过20余年的发展，已积累了深厚的文旅品牌价值、成熟的资产体系和市场化运作能力，其核心任务已从早期的区域开发、社会管理转向文旅产业的精细化、专业化运营。“转企”能使其更聚焦主业，通过市场化机制激发活力，实现资源优化配置，这与曲江已形成的强产业属性高度契合，因此是最精准、最适配的改革方向。

事实上，改革并非一纸文件那么简单，“转企”仍将面临不小阻力。改革方案中最具操作难度的环节，是“社会管理事务移交雁塔区”，张燕作出判断，并对具体实施难度进行排序，她认为，人员安置（含专业人才留任）＞资产与债务剥离＞公共服务标准统一。

为什么人员安置最难？“矛盾在于‘行政身份与市场化能力的错配’。”张燕分析称，原管委会人员中，行政管理人员需分流至雁塔区，而具备文旅IP运营、数字文旅创新、跨区域整合能力的专业人才，需留在国企但面临身份转换（事业编转企业岗）的抵触。同时，转型后集团需要懂资本运作、国际营销、全省资源整合的高端人才，现有团队的结构与能力难以匹配。

如果转型顺利，3到5年后，一个“健康”的曲江文旅集团该是怎样的面貌？

对此，陈光表示，一个“健康”的文旅集团，在财务上，收入结构更加多元均衡，摆脱对“门票经济”的单一依赖，形成具有持续盈利能力的资产组合和稳健的现金流。在业务上，应该形成以文旅运营为核心、产业链上下游延伸的生态体系。增长点将很可能出现在沉浸式文旅体验、文创IP开发与运营、数字文旅内容、文旅综合体运营以及“文旅+”融合业态（如文旅+科技、文旅+商业）等领域。

（编辑：王金龙 审核：童海华 校对：陈丽）