中经记者 孙汝祥 夏欣 北京报道

6月3日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

本次印发的《指导意见》从政治性、人民性的高度，对私募基金加强监管、防范风险、促进高质量发展工作进行了全面部署，聚焦私募基金行业提质增效，着力加强部际央地监管协同，构建风险化解长效机制。

“《指导意见》不是简单地‘管住’，而是为私募行业从‘野蛮生长’走向成熟法治、从套利博弈转向价值创造，铺就了一条清晰而坚实的轨道。”南开大学金融学教授田利辉对《中国经营报》记者表示。

“该文件是国务院层面首份私募基金顶层纲领文件，更好地突出了监管为发展服务，体现了有为政府和有效市场的结合。”西南财经大学金融学院、中国金融研究院院长罗荣华称。

国浩律师（天津）事务所合伙人刘乃进也认为，《指导意见》不仅规格很高，而且具有明确的目标导向和问题导向，将对私募行业产生积极的深远影响。

纲领性、方向性、基础性文件

对于《指导意见》，中国证监会新闻发言人将其定位为私募基金领域“1+N+X”政策制度体系的纲领性、方向性、基础性文件。

在田利辉看来，《指导意见》的意义在于它为中国私募基金行业立下了一套系统性的“新规”。

田利辉认为，过去私募行业“大而不强”，症结在于监管碎片化。新文件的最大亮点是构建了全链条闭环治理：从源头对管理人实行“综合研判+登记备案”双重把关，到“募投管退”全程穿透监测，再到分类施策，创投、并购、母基金各得其所，不再一刀切。

“更值得关注的是，它直面国资基金功能错位，禁止‘名股实债’、推动存量整合，确保长线资金真正做耐心资本。”田利辉表示，从积极面看，这是金融供给侧改革的关键落子。它一方面净化了市场生态，通过“双出清”淘汰空壳与乱象，重塑投资者信任；另一方面，精准引导23万亿元资本流向硬科技与新质生产力，为科创板、专精特新持续稳定地提供“弹药”。

罗荣华认为，《指导意见》有五大突出亮点。一是明确提出，推动修订证券投资基金法，推动出台办理涉私募基金犯罪案件的司法文件，制定私募基金管理人监管、信息披露、资金募集、强制托管规则，出台规范私募基金“对赌协议”制度安排，体现了统筹立法。

二是监管体系大框架相对定型。确立了行政监管为主、自律管理为辅、央地多部门协同立体化监管架构，解决过往证监会单一监管、地方权责模糊的痛点。

三是分类分级差异化监管。明确提出细化私募基金风险评价标准，按基金类型、出资主体、风控评级一类一策。对异地展业、代持通道、证券类私募强化穿透监测。

四是针对性规范政府出资/国有私募基金。一方面严控新设政府引导基金，另一方面改革国资基金考核机制、弱化短期年化收益考核，推行长周期综合考评，增加硬科技落地、产业培育等非财务考核指标，更好地在防控风险的前提下发挥国有资本作为耐心资本的特色。

五是落地私募“吹哨人”制度，依靠市场力量发现隐蔽违规风险。

据证监会发言人介绍，目前，我国私募基金规模达23万亿元，占国内资产管理业务总规模的15%，是我国资本市场和经济运行中的重要参与力量。

私募股权、创投基金已成为耐心资本、创新资本的重要代表，累计投资项目数量达23.7万个，形成股权资本13.7万亿元，投资新经济领域项目超10万个，投资本金4.7万亿元，近九成的科创板上市公司上市前都得到私募股权、创投基金的支持。

私募证券基金在A股成交量占比已达10%—20%，在活跃资本市场、优化投资者结构方面发挥了重要作用。

同时，《指导意见》明确指出，私募基金行业存在准入机制有待完善、监管不到位、制度不健全、部际央地协调配合不足、部分政府投资基金和国有企业投资基金出资人责任落实不到位，以及部分私募基金成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具等问题。

“《指导意见》有明确的目标导向和问题导向，相关问题必将是未来一段时间内的监管着力点、重点整治或完善领域。”刘乃进称。

以强监管推动私募高质量发展

“加强监管和防范风险并不是目的，而是手段，最终还是为了推动行业高质量发展。”证监会新闻发言人如是强调。

罗荣华表示，《指导意见》的贯彻落实将产生多重积极意义。首先，将进一步提升防控系统性风险防控能力。通过整治非标融资、违规借贷，防范跨市场、跨区域风险传染，堵住私募沦为“影子银行”、隐性债务载体的漏洞。使用科技在内的多种手段建立常态化风险化解机制，化解历年累积的伪私募非法集资遗留隐患。

其次，进一步强化投资者权益保护。《指导意见》从严募集管控、强化强制信息披露与资金托管，杜绝保本保收益、虚假募资，从源头减少非法集资、本金被侵占挪用。并通过行刑衔接强化违法惩戒，大幅提升违规成本，投资者维权司法依据更加完善。

最后，引导资本更好地服务高水平科技自立自强。通过引导万亿私募资本从非标、地产、空转套利撤出，转向初创科技、专精特新、先进制造，补齐国内科创早期融资短板。同时，通过优化国资的考核体系，改变基金运作逻辑，提升政府资金撬动社会资本的杠杆效率，进一步完善我国多层次科创投融资体系。

刘乃进也认为，《指导意见》对私募基金行业进行了全面系统的规制，有利于推动行业在规范中发展，在发展中提升。

例如，《指导意见》首次在国务院层面指出国有企业投资基金出资人责任问题，标志着国有企业投资基金的体系化强监管时代到来。

《指导意见》明确，国有企业要“建立完善全流程信息化管理系统，加强对底层项目和资产的穿透管理，规范基金投向、退出管理”。刘乃进表示，可以预见，该要求将对政府投资基金和国有企业投资基金同样适用。未来，国有投资人对私募基金在一定范围内穿透管理将成为必然、成为常态。

此外，《指导意见》要求建立会商制度，要求拟办理私募基金登记备案的机构应当在通过综合研判会商后申请经营主体登记。国务院证券监督管理机构统一综合研判会商范围、标准。省级人民政府、计划单列市人民政府金融管理等部门与国务院证券监督管理机构派出机构共同开展综合研判会商工作，优化并公开综合研判会商程序，做好把关和政策解读，严禁下放。

《指导意见》还指出，对有重大违法违规行为的私募基金管理人坚决予以注销。对因经营异常、未实质开展业务等不能持续符合登记要求或者长期失联的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注销。

据证监会新闻发言人介绍，2023年至2026年一季度，对1805家私募基金管理人及相关主体采取行政监管措施，对97家私募基金管理人及相关主体进行行政处罚，将86条涉嫌犯罪线索移送公安机关；中国证券投资基金业协会共注销5444家私募基金管理人登记。

“可以预见，未来一段时间，不符合条件的管理人还将继续被大量注销，管理人优胜劣汰的大洗牌是必然趋势。”刘乃进表示。

（编辑：夏欣 审核：李慧敏 校对：燕郁霞）